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sábado, 7 de noviembre de 2009

Evolución Histórica del Sistema Tributario Venezolano (Bibliografia Anotada 9)

AUTOR: MAZA ZAVALA

Desde el año 1.917, se produjeron desajustes en la aplicación de los tributos, por la presencia del petróleo, convirtiéndose en la primera fuente de recursos fiscales para el Estado y la industria más importante del país, la cual hasta 1.943 aportó muy pocos recursos al Estado, debido a que sólo estaba gravada por la Ley de Minas y su aporte era tan sólo del 4,5% sobre la producción petrolera, es decir, no existía ninguna Ley que pechara la industria petrolera, por el contrario los contratos petroleros que se firmaban con las compañías petroleras las exceptuaban del pago de impuestos creados que se fuesen a crear por 99 años.

En el año 1936, el Ministro de Hacienda Dr. Alberto Adriani, introdujo ante el congreso tres proyectos de Leyes de Impuesto sobre la Renta, debido a que existía la necesidad de crear un tributo directo mediante el cual se obtendrían recursos al Estado para satisfacer las necesidades de salubridad, educación, vías de comunicación, etc., pero a pesar de todos los esfuerzos por transformar el sistema fiscal no fueron aprobados.

En 1942, estando en el gobierno Eliazar López Contreras se presentó ante el congreso un proyecto de la Ley de Impuesto sobre la Renta, el cual se caracterizaba por ser un resúmen de los tres proyectos anteriores, siendo sancionado ese año y entrando en vigencia el 1º de enero de 1943, gravando la industria petrolera y demás actividades rentísticas del país.

Esta Ley fué creada mediante el sistema mixto que se caracterizaba por presentar una tarifa proporcional, seguido de otro de carácter global, de tarifa progresiva, que tenía el carácter de complementario, y estuvo vigente hasta el 16 de diciembre de 1966.

En 1964 Rómulo Betancourt le entregó la Presidencia a Raúl Leoni, la situación financiera y económica no era muy estable, por lo que el presidente recurrió a la alianza con el Frente Nacional Democrático (FND) presidida por Arturo Uslar Pietri y Unión Republicana Democrática (URD) de Jóvito Villalba. Para dar una amplia sustentación política se constituyó el gobierno denominado Ancha Base.

Después de un año, Leoni tuvo que recurrir a leyes impositivas en la búsqueda de recursos, surgiendo así la famosa Reforma Tributaria, donde el pueblo era sólo espectador y el sector económico opositor. El Ministro de Hacienda Eddy Morales Crespo y el Ministro de Fomento Luis Fernández Solis, encargados de la política fiscal, en junio de 1965 negaron a la opinión publica la existencia de nuevos impuestos. No obstante se celebraron reuniones con los sectores de la banca, la industria, el comercio y la CTV, donde se discutió los pasos a seguir en materia impositiva para lograr un programa que permitiera superar el déficit que alcanzaba a 300 millones de bolívares en el proyecto de presupuesto de 1966. El 1º de Enero de 1967 entro en vigencia la nueva Ley de Impuesto sobre la Renta, bajo el sistema global.

Tres años después, Leoni le entrega el gobierno a Rafael Caldera, quien le entregó un país mas o menos estable en el aspecto económico, no obstante el déficit presupuestario.

Días después la Cámara de Comercio advertía contra una nueva reforma tributaria : "Cuando apenas tiene la anterior dos años se vuelve a plantear una nueva reforma tributaria, pero nada se dice del otro lado de la cuestión, que es el gasto público".

En vista de la situación financiera el gobierno de Caldera recurrió a la política de los empréstitos, por lo que el Ministro de Hacienda, Pedro Tinoco Rodil, solicitó ante el Parlamento una nueva Ley de Crédito Público que permitió préstamos por el orden de 2.025 millones de bolívares, que en parte ivan a estar destinados a solventar compromisos adquiridos por las gobernaciones y la municipalidad de Caracas.

El 26 de Agosto del mismo año 1969, Tinoco firmó un crédito con el Chase Manhattan Bank por 85 millones de dólares equivalentes a unos 400 millones de bolívares para la época.

Caldera le entregó la presidencia a Carlos Andrés Pérez con el complemento de miles de millones de dólares que el país recibió en Enero de 1974, producto de los incrementos que recibieron los precios del petróleo por la guerra de Yonki Pur, de árabes e israelíes, en Septiembre de 1973. Jamás ningún gobierno venezolano había dispuesto de tantos ingresos.

En 1976, el Ministro de Hacienda Hector Hurtado estaba anunciando una reforma tributaria, la cual encontró muchos opositores, a lo que el ministro reaccionó diciendo "todo se debe a que muy poca gente había leído los proyectos de reforma fiscal, y en lo mas mínimo, las personas naturales y únicamente de este nivel ( Bs. 200.000 ) en adelante es que se elevarán las tarifas". Sin embargo fueron las personas naturales las que terminaron asumiendo los aumentos de las tarifas sin estar aprobada la ley, debido a que los aumentos de precios de los productos de primera necesidad.

El 17 de Mayo de 1978 se modifica la Ley de Impuesto sobre la Renta de 1967, que entra en vigencia a partir del 1º de julio de 1978.

Estando Luis Herrera Campins en el gobierno, el Ministro de Hacienda Luis Ugueto Arismendi anunció la aplicación de una nueva reforma tributaria con el objeto de conjugar el déficit presupuestario de 8.000 millones de bolívares que se presentaría en 1980, año en el que se tenía previsto ingresos por 51 millones y 58 millones de bolívares. No obstante, el otro propósito era de frenar el excesivo gasto de los venezolanos.

El Ministerio de Hacienda publicó una lista de artículos que serían gravados con un impuesto que oscilaría entre un 10 y un 15 por ciento.

La Ley de Impuesto sobre la Renta de 1978 sufre modificaciones y entra en vigencia la nueva Ley el 1º de enero de 1982.

Jaime Lusinchi, recibe el gobierno con liberación de precios, un dólar disparado y una deuda externa aumentada en unos 35 mil millones de dólares, la mayoría de estos hechos ocurrieron aquel día denominado Viernes Negro, cuando el presidente del Banco Central de Venezuela era Leopoldo Díaz Bruzual.

En este período surge Recadi, que se convirtió en un desaguadero que drenó más de 40 mil millones de dólares, popularizándose la palabra crisis, para solventarle surge nuevamente la panacea de la reforma fiscal, encontrando en esta oportunidad a los conocedores de la materia a los teóricos de la materia económica como Domingo Maza Zabala y Trino Aleides Díaz, decano de la facultad de Economía de la UCV, quien manifestó que el gobierno no podía aplicar una reforma fiscal sin racionalizar antes la economía, además de plantear que el gobierno debía recaudar 60 mil millones de bolívares en impuestos pendientes que habían declarado los sectores productivos y empresariales pero que no habían cancelado.

Lusinchi creó en 1980 la Comisión de Estudios y Reforma Fiscal (CEF), que presidió Tomás E. Carrillo Batalla, la cual elaboró un programa basado en la problemática fiscal venezolana, y en octubre de 1984 anunció que la reforma generaría 20 mil millones de bolívares anuales y comprendía los siguientes aspectos: eliminación gradual del subsidio de la gasolina, simplificación de las tarifas de la Ley de Impuesto sobre la Renta, eliminación del sistema de incentivos fiscales, simplificación del Impuesto sobre la Renta de las personas naturales eliminando los desgravámenes y la creación del Impuesto General a las Ventas, éstas recomendaciones se quedaron en papel.

En 1986 se realizó una reforma parcial del Impuesto sobre la Renta, la cual en vez de simplificar, hacer más eficiente el proceso de pago de impuestos, lo complicó, aún cuando el objetivo no era hacer más simple el cobro de impuestos, sino el de elevar y hacer más eficiente la recaudación. Durante el primer año de la reforma los ingresos se elevaron, pero debido a las debilidades estructurales del proyecto hicieron que la recaudación bajara en más de un 25 por ciento.

El gobierno reconociendo los desajustes estructurales y la aplicación de políticas erradas, inicia en 1989 una estrategia para enfrentar la crisis fiscal, esta estrategia va dirigida substancialmente al mejoramiento de la capacidad de gestión del sector público, es decir, modernizar el sector público.

Esta reforma tributaria se incluyó, dentro de las estrategia de modernización del sector público planteadas en el VIII plan de la nación, particularmente dentro de la denominada Reforma Fiscal, la cual englobaba diversos aspectos como son la privatización y reestructuración de empresas públicas, la reforma de la gestión presupuestaria, la racionalización de los subsidios e incentivos fiscales y la reforma tributaria propiamente dicha, compuesta por cuatro proyectos. La modernización institucional del Ministerio de Hacienda, la modernización de la Administración Tributaria, la reforma de la Legislación Tributaria y la descentralización fiscal.

La Reforma Tributaria tenía como objetivo principal el aumento de los ingresos tributarios y del margen de acción de la política fiscal. Además busca atacar los problemas del Sistema Tributario Venezolano. Dependencia del ingreso petrolero, distorsión en las decisiones económicas, baja recaudación, estructura legal compleja, deficiencia administrativa y la falta de equidad.

Estos problemas serían enfrentados a través de tres principios generales: el carácter integral de la reforma que involucra la parte legal, ética y procedimientos administrativos, ya que aprobar nuevas leyes tributarias sin atacar simultáneamente la parte administrativa sería inútil, porque las normas jurídicas por sí solas no resuelven nada y viceversa, el carácter gradual, que implica el proceso de cambio institucional, es decir, el tiempo necesario para construir la viabilidad política y la compatibilidad con las tendencias internacionales, por cuanto la modernización del sistema tributario debe ser compatible con el proceso de apertura externa.

La modernización del sistema tributario buscaba la simplificación del sistema impositivo para mejorar la administración y de reducir la evasión, mayor equidad, neutralidad del sistema, aumentar y racionalizar los ingresos.

Las estrategias, principios y objetivos se quedaron estancados y olvidados y sólo en una pequeña parte han sido aplicados siendo tergiversados y alejados de los objetivos que se habían planteados.

Desde 1990 se comenzó a discutir el proyecto de Impuesto al Valor Agregado (IVA), el cual fue instrumentado durante el gobierno de Carlos Andrés Pérez, fue aprobado por el Congreso y ejecutado por poco tiempo durante el gobierno provisional de Ramón J. Velázquez. El objetivo del IVA era dotar al Sistema Tributario Venezolano de un impuesto que cumpliera con las características que debería reunir un tributo: neutralidad, simplicidad y eficiencia; además, de crear un instrumento que eliminara los impuestos improductivos y simplificara otros, así como reducir la dependencia de los ingresos petroleros.

Iniciando el gobierno de Rafael Caldera, el Ministro de Hacienda Julio Sosa Rodríguez presentó al congreso un paquete de Reformas Tributarias, el cual fué aprobado en Consejo de Ministros el 7 de Marzo de 1994. El paquete contiene la Ley a los Débitos Bancarios (IDB), modificación del Impuesto al Valor Agregado (IVA) y se denominaría Impuesto a las Ventas al Mayor y al Consumo Suntuario, modificación del Impuesto sobre la Renta y la modificación del Código Orgánico Tributario.

Las estrategias que persigue el paquete son:

1 Desarrollo y consolidación de una economía competitiva y moderna bajo el compromiso de solidaridad social.
2 Una reforma tributaria integral que estimule el ahorro y la inversión y evite la evasión fiscal bajo los principios de equidad distributiva.
3 Un plan de estabilización económica a corto plazo.
4 Fortalecimiento del Estado en sus funciones estratégicas básicas en las áreas de salud, educación, seguridad, dejando a la iniciativa privada las actividades productivas de su competencia.
5 Continuación del proceso de apertura de la economía a través de los acuerdos subregionales y regionales de integración, basado en un concepto de reciprocidad equilibrada.

Por otra parte, el 8 de marzo de 1994 el Ministro de la OCI anunció que la recaudación de los impuestos se haría a través de un servicio autónomo denominado "policía fiscal", permitiendo una verdadera fiscalización de los tributos y reducir al mínimo la posibilidad de que alguien evada los impuestos. Además indicó que la reforma tributaria generaría ingresos por unos 3.571 millones de dólares, monto que supera el 50 por ciento del déficit. El mismo día el Ministro Sosa aseguró que los impuestos recaudados serían limpiamente administrados y reorientados hacia los servicios de salud, educación, seguridad social y personal, para ello estaban procediendo a reestructurar el sistema de las finanzas públicas, para lo cual se había trabajado en la creación del Servicio Nacional de Administración y Control Tributario, el Sistema de Control Interno e Integrado de la Gestión Pública, el Sistema de Aduanas, el Sistema de Tesorería Nacional, la reorganización de la Escuela Nacional de Hacienda y la creación de Instituto de Altos Estudios de las Finanzas Públicas, la reestructuración integral del Ministerio de Hacienda y el programa especial para el incremento de la recaudación tributaria.

La modernización de las finanzas públicas implica la creación de nuevas fuentes tributarias, su administración y concientización de la población con miras a sufragar el gasto público, ya que la renta petrolera no puede mantener su preponderancia en la generación de recursos que el país exige para un crecimiento estable.

La modernización del sistema de administración tributaria ha obligado a la creación de un ente autónomo para la recaudación de los tributos internos el cual se ha denominando Servicio Nacional Integrado de Administración Tributaria (SENIAT) creado a mediados del año 1994 con la misión de contribuir activamente con la formulación de la política fiscal-tributaria, modernizar y administrar eficaz y eficientemente el sistema de recaudación de los tributos nacionales, proporcionar una cultura tributaria con apego a los principios de legalidad, honestidad, equidad y respeto al contribuyente.

La modernización de la administración tributaria aparte de la creación del SENIAT, ha introducido nuevos tributos en el sistema venezolano, en un principio con miras de cubrir el déficit fiscal y luego mantenerse como fuente de ingresos no petroleros para cubrir la carga pública. Entre estos tributos tenemos el Impuesto al Valor Agregado (1993) sustituido luego por uno de igual técnica: Impuesto al Consumo Suntuario y Ventas al Mayor (1994); el impuesto a los Activos Empresariales (1993), un impuesto de corta duración como lo fué el denominado Débito Bancario.

ANALISIS CRITICO

Con el Impuesto al Valor Agregado se ha establecido un modelo de imposición general sobre el consumo que ha proporcionado una recaudación abundante ya que se aplica a todas las fases del circuito económico por donde atraviesan los bienes y servicios, por ende cualquier elevación o decremento de las tasas impositivas y de la base de contribuyentes ocasiona un aumento o disminución de la recaudación.

Dado a este efecto directo entre monto recaudado, alícuota impositiva y base de contribuyente, se efectúo una proyección a través del análisis de series temporales mediante el método de regresión de los mínimos cuadrados, considerando para ello la homogeneidad y objetividad de los valores de recaudación.

La recaudación del Impuesto al Valor Agregado, su aumento o disminución, depende de la alícuota impositiva y el numero de contribuyente a la cual este impuesto grava, además esta directamente relacionada con el consumo de bienes y servicios de una economía, por lo tanto cuando aumenta significativamente el consumo de bienes y servicios aplicando una alícuota baja la recaudación se mantiene o aumenta y mas aun si se incrementa el número de contribuyente afectos al impuesto con la eliminación de la exenciones o de una gran parte de ellas, situación esta que se evidencia del análisis efectuado a los datos relacionados con el Producto Interno Bruto, demanda agregada y la recaudación efectiva del año 2000 considerando que toda la recaudación es producto de la aplicación de una alícuota del 14.50% vigente en nuestro país. De acuerdo al análisis efectuado a estos elementos se determinó la factibilidad de que disminuyendo la alícuota y ciertas exenciones del Impuesto al Valor Agregado se obtiene un incremento de la recaudación, producto del aumento de la demanda agregada y por ende del producto interno bruto.

Queda demostrado que al disminuir la alícuota y las exenciones la recaudación aumenta si el producto interno bruto o demanda agregada reacciona, por tanto, el consumo y la inversión aumenta dado a que los precios de los bienes y servicios que se ofertan en un país disminuyen por el bajo efecto que tiene el Impuesto al Valor Agregado en ellos, por consiguiente existe un excedente monetario en manos del consumidor que lo induciría a consumir mas bienes y servicio o aplicar dicho excedente a bienes de inversión.

Un impuesto tipo valor agregado con tasa altas obstaculiza el proceso económico por cuanto la circulación de bienes , servicios y capital no se ve favorecida por su altos costo producto de un impuesto bastante oneroso. Por el contrario si se reduce la alícuota impositiva de este impuesto el sistema fiscal aparece como un factor de crecimiento económico ya que al incrementarse la demanda agregada, se produce un aumento en el Producto Interno Bruto y al reaccionar este en niveles satisfactorio estamos en presencia del crecimiento económico, ya que permitiría al empresario elegir combinaciones mas eficaces en el manejo de su inversión, asegurando una productividad que cubra el incremento de la demanda y con ello estimular el crecimiento económico.

PROPÓSITO

El juicio del leyente en el estudio del sistema tributario venezolano es significativo para entender los avances y desarrollo del Impuesto del Valor Agregado IVA en nuestro país.

AUDIENCIA

Se puede indicar que está enfocado a la población estudiantil, empresarial y se encontró compatibilidad con un público en general.

BIBLIOGRAFÍA

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